Les 10 propositions de la commission Royal pour le marché du carbone
Cinq spécialistes de l'énergie et de l'environnement composent le comité qui a établi de janvier à juillet 2016 l'état des lieux du marché européen du carbone, et force est d'admettre qu'après 10 ans de fonctionnement le compte n'y est pas. Prix trop faibles, surabondances de titres carbones, restriction du dispositif à trop peu secteurs et de pays, le rapport pointe les défaillances du système de quotas d'émissions de CO2 que les nombreuses réformes successives n'ont pas réussi à résoudre totalement. Au point où nous en sommes, les quotas d'émissions ne suffisent pas à enclencher la transition vers une société bas-carbone envisagée par la conférence climat de la COP21. Si elle veut se conformer au facteur 4 - 80% de réduction des émissions de GES d'ici 2050 - la France doit réduire chaque année, et dès maintenant, de 2,4% à 2,6% son bilan carbone, alors que le cadre réglementaire actuel de la Commission Européenne ne prévoit de réduire les émissions que de 2,2%, et seulement à l'horizon 2020.
Afin de renverser la vapeur, la commission a édicté dix propositions indicatives à destination du gouvernement. Ces propositions concernent bien entendu l'évolution du marché du carbone mais élargissent l'angle d'attaque en prenant en compte des réflexions sur la tarification du carbone, la manière de transformer les gains financiers privés des quotas en gains énergétiques, ou encore le type de gouvernance à adopter dans la lutte contre le changement climatique. Passons en revue ces propositions pour étudier à la fois leur impact et leur faisabilité.
Rehausser la minimum de réduction de GES annuel
Comme explicité précédemment, le seuil de réduction de 2,2% par an proposé par la Commission Européenne ne suffit pas à endiguer totalement le réchauffement climatique. Il pose surtout le risque dans un cadre de difficultés économiques exceptionnelles de freiner l'investissement public et privé à mobiliser pour atteindre les décisions environnementales de la conférence de Paris. Un chiffre plus élevé et par conséquent plus contraignant aurait la vertu de sécuriser immédiatement l'objectif de réduction de 40% des gaz à effet de serre d'ici à 2030.
Cette incitation pressante s'accompagne d'une demande de révision du mécanisme de mise en réserve des titres carbones en surplus. La Commission Européenne à voté en février 2015 l'implantation d'une "réserve de stabilité" permettant l'adaptation du nombre de quotas carbones : lors des périodes de récession la réserve de stabilité doit s'agrandir pour diminuer le nombre de titres carbones en circulation et éviter ainsi la chute brutale des prix, à l'inverse en période de croissance la réserve se vide et déverse les titres sur l'économie pour favoriser les échanges et le commerce.
Ce mécanisme est aujourd'hui vital. Le marché européen du carbone est dans une situation critique où le nombre de quotas carbone en vente excède grandement la demande de CO2 des entreprises. Dans une perspective keynésienne on pourrait affirmer que le marché du carbone se situe dans un cas rare de trappe à liquidité : le nombre de quotas pourrait tripler que le prix du carbone ne bougerait pas, et pour cause il est déjà extrêmement faible en raison du nombre bien trop important de quotas ! Il faudrait dès lors restreindre le nombre de titres carbone à disposition des entreprises pour voir le prix du marché remonter. Seul défaut : une remontée du prix du carbone pénaliserait tous les usines de production électrique, quelle que soit le degré de nocivité du combustible utilisé.
Garantir un corridor des prix du carbone
Autre idée intéressante issue des économies anglo-saxonnes, la Commission Royal propose de mettre en oeuvre un corridor des prix du carbone doté d'un prix plancher et d'un prix plafond. En plus de gagner en clarté et en prévisibilité, le marché du carbone retrouverait la légitimité qui lui était attribué dans la lutte contre le changement climatique lors de son lancement officiel en 2005. Son objectif réel est bien de valoriser la transition vers une société bas-carbone. Autre effet collatéral intéressant, instaurer un prix plafond et un prix plancher limite les risques conjoncturels économiques et financiers comme ce fut le cas en 2008. À l'aube de la crise économique, le prix de la tonne de CO2 avoisinait les 30€, bien loin des maigres 5€ actuels. Financer sa pollution sous couvert de respecter la politique européenne n'a jamais été aussi accessible pour les entreprises de l'énergie.
Légalement parlant, on envisage de faire respecter le corridor des prix en mettant en place un système d'enchères comme en Californie ou au Québec. Pour qu'un titre soit vendable, il devra passer par l'épreuve des enchères ; si le prix fixé pendant les enchères rentre dans la fourchette de prix du corridor du carbone alors il est mis sur le marché et vendu, dans le cas contraire son propriétaire pourra les récupérer et espérer les vendre ultérieurement.
Fixer le prix plancher et le prix plafond
Suivant immédiatement la recommandation de réguler le marché du carbone par un corridor de prix, la question de la fixation des prix se pose tout naturellement. Les experts de la Commission tablent sur un seuil de 20€ à 30€ et un plafond de 50€ à l'horizon 2020. L'objectif d'un prix minimal de 20€ est triple. Tout d'abord cela constituerait un “signal prix” pour reprendre les mots de l'enquête suffisamment fort et donc à même de motiver les entreprises à migrer du charbon ou du gaz vers d'autres sources d'énergie. Par la création d'un revenu minimum constant et d'un plafond de prix, cette décision permettrait ensuite de prévenir le coût incertain et potentiellement changeant de la décarbonisation de l'économie. Enfin, et pas des moindres, ce corridor est un test concret pour l'économie politique du 21ème siècle dans sa capacité à agir positivement sur l'environnement socio-économique sans se détourner de son fil rouge d'origine.
Il faut néanmoins prendre en compte les effets pervers d'un tel dispositif. Ramener le prix du carbone à 20€ la tonne suppose de quadrupler subitement le coût actuel du CO2, au risque de mettre en danger de faillite les plus petits producteurs de charbon ou de gaz. Le secteur de l'électricité est sans surprise ouvertement favorable à un prix élevé du carbone qu'il pourra faire répercuter sur le marché de gros sans réelle perte de compétitivité en raison du prix historiquement faible de l'électricité française. La Commission estime ainsi qu'un prix plancher de 30€ ferait croitre le tarif de l'électricité de 30% sur le marché de gros mais sans véritable augmentation pour les ménages assujettis à des tarifs prédéfinis (tarif bleu d'EDF par exemple).
Rediriger les gains du marché vers la transition carbone
Le marché européen du carbone génère des gains pour les entreprises aux émissions de CO2 modérées, mais rien n'assure que les gains ainsi formés prennent corps dans des programmes de promotion des énergies vertes. Pour que le mécanisme de corridor du carbone soit efficient de bout en bout, les Etats ont la responsabilité de transformer les euros engendrées dans le cadre du système de compensation carbone en levier des énergies vertes. Par la législation, les Etats peuvent par exemple forcer les entreprises à dépenser une partie des recettes issues des réductions d'émissions de CO2 dans des équipements écologiquement neutre. Un autre moyen serait d'instaurer des prêts bonifiés aux organismes écologiquement volontaires pour les aider à financer leurs efforts de transition vers une société bas-carbone.
Effectuer un bilan régulier des avancées réalisées
Dans l'optique d'une action de long-terme la Commission Royal préconise la tenue d'une réunion, tout les 5 ans, dans l'intention de revoir le niveau des prix planchers et plafonds initiaux. Il se peut qu'un évènement conjoncturel - spirale déflationniste sectorielle, catastrophe naturelle - ou qu'une cause structurelle - épuisement des ressources naturelles, modification de la législation en vigueur - perturbe le bon fonctionnement du corridor. Plus généralement toute politique publique doit être mise à l'épreuve des chiffres une fois établie si l'on veut s'assurer de sa fiabilité et de son efficacité, ici à l'égard des objectifs de la COP 21.
Créer un engouement européen autour de la fiscalité du carbone
Si les propositions émises ci-dessus demandent un accord de fond entre les dirigeants européens. ce qui nécessitera certainement encore un peu de temps, le conseil d'experts espère néanmoins voir la création d'un front commun entre les Etats et les décideurs européens pour aller au-delà de la simple réflexion sur la "réserve de stabilité" et faire prospérer les idées sur la tarification du carbone et le corridor des prix. La 6ème proposition n'est en soi qu'un appel à la coordination des politiques publiques européennes et étatiques dans la mise en oeuvre d'une législation pertinente autour du carbone mais elle soulève un problème de fond redouté par la Commission : la trop grande diversité au sein de l'Europe.
Chaque pays européen en est à un stade différent dans la transition bas-carbone. Certains sont de bons élèves à l'instar de la France, de la Suède ou du Portugal, mais d'autres se reposent encore trop sur l'exploitation du charbon ou du gaz pour leur consommation énergétique. C'est le cas d'un pays d'Europe orientale comme la Pologne qui émet 9 tonnes de CO2 par habitant et par an, soit 2 tonnes de plus que la moyenne européenne. Avec le Brexit, l'Angleterre prend elle aussi une tournure inquiétante. Par comparaison la France émet 5,7 tonnes de CO2 par habitant en 2012, le Portugal et la Suède 4,8 tonnes, ce qui est déjà trop important si l'on veut respecter l'objectif de 2°C imposé par l'Accord de Paris. Instaurer une tarification carbone à l'échelle européenne ne sera donc pas simple. C'est pourquoi la réflexion doit s'établir dès maintenant pour déboucher au plus tôt sur un consensus européen.
Substituer le gaz au charbon
La préconisation semble anodine tant on en a entendu parler mais cette fois-ci le Commission donne des pistes quant aux moyens de la rendre viable sans entraver les lois du marché. Deux solutions sont retenues. la première souvent ressassée consiste à accroitre encore davantage les taxes portant sur l'industrie houillère à l'instar de la TTIC, ou de créer une taxe indexée sur le rendement thermique des centrales charbon. La seconde, beaucoup plus intéressante, émet l'hypothèse de rajouter une norme technique relative aux émissions de CO2 des centrales. Passer par le cadre législatif forcerait à revoir leur modes de production électrique là où une simple taxe ferait encore augmenter le coût d'achat de l'énergie pour les ménages et les entreprises.
Une troisième proposition avait été retenue puis rejetée à cause du danger trop important qu'elle faisait poser sur l'industrie de l'énergie. Il s'agissait de créer une taxe applicable à tous les producteurs d'énergie qui serait proportionnelle à leurs émissions de CO2. Seul bémol : les producteurs de gaz ou de fuel en aurait sévèrement pâti alors même que la Commission veut à court terme remplacer le charbon par le gaz pour éviter toute crise de sous-production.
Étendre le rayon d'influence du marché
En l'état des choses le marché européen du carbone prend en compte 45% des émissions de GES européennes. Au niveau mondial ce sont 12% des émissions de CO2 qui rentrent dans des législations de tarification du carbone. La Carbon Pricing Leadership Coalition a pour objectif de doubler ce pourcentage d'ici à 2020. Cela demande un investissement volontaire et sérieux des états européens et extra-européens. Pour l'instant l'Europe est le seul continent doté d'un dispositif global de régulation des émissions de CO2. Quelques pays ou régions comme la Chine, les États-Unis (Californie), le Québec, le Kazakhstan et la Nouvelle-Zélande ont des marchés du carbone ; Le Mexique et le Japon ont une taxe carbone.
Ce qui sera difficile a achever au niveau européen le sera encore plus au niveau mondial, d'où l'intérêt de sommets et de rencontres comme les COP ou le Grenelle de l'Environnement.
Créer une commission chargée de définir la valeur sociale du carbone
Face aux asymétries économiques entre les pays du Nord et ceux du Sud, il pourrait être légitime de créer une commission rattachée à l'ONU dont l'objectif serait de discuter des problèmes liées au rapprochement des marchés carbones nationaux. Le risque est grand de voir apparaitre des perturbations dans le système de prix lors de la réunion de deux marchés auparavant bien distincts. Tout comme certains préconisent la création d'une Europe à deux vitesses pour témoigner des différentes situations européennes, le marché mondial du carbone réunira des réalités diamétralement opposées.
Insérer le CO2 dans la fiscalité
À l'occasion des rencontres européennes sur le climat de 2018, la Commission suggère la réintroduction dans le débat de la mise en place d'une fiscalité du carbone. L'idée d'une taxe carbone existe depuis longtemps puisqu'elle avait été créée en 1920 par l'économiste anglais Arthur Cecil Pigou, on parle d'ailleurs de “taxe pigouvienne”. Son rôle était de contrebalancer les externalités négatives originaires des activités industrielles de l'époque. Cependant, bien que souvent remise sur le tapis, l'idée n'a pas encore percée au niveau européen.
Individuellement, plusieurs pays l'ont pourtant adoptée. La France a la contribution Climat-Énergie qui s'applique directement sur les tarifs des combustibles à raison de 2 à 3 centimes d'euro supplémentaires chaque année sur les prix à la pompe. Les pays d'Europe Septentrionale (Danemark, Finlande, Suède) ont dors et déjà appliqué le principe de la taxe pigouvienne chez eux.
